時間：2012-05-11 原文作者：程偉
了（le）解我國國有企業（yè）改革的曆史，理性分析國有企業（yè）改革（gé）的現狀，對進一（yī）步前瞻性地探索我國國有企業改革的有效途徑具有重要現實（shí）意義（yì）。我（wǒ）國國有資產（chǎn）監督管理體製經曆（lì）了（le）擴大企業經營自主權、利潤遞（dì）增包幹（gàn）、承包經營責任製（zhì）和產權製度改革等一係列改革。黨（dǎng）的十四屆三中全會進一步明確了國有企業（yè）的改革方向是建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科（kē）學”的現代企業製度，國（guó）有企業管理體製改革由擴權讓利的政策性調（diào）整轉向以建立現代企業製度為目標的製度創新。通過債轉股、股份製試（shì）點、政策性關閉破產等一係列改革實踐，為國有企業參與市場競爭、實現持續健康快速發展打（dǎ）下了良好基礎。黨的十六大以後，隨著代表國家履行出資人職責的中央、省、市（地）三級國有資產監管機構的相繼（jì）建立和企業國有資產監管法律法規體係的初步完善，政府的公共管理職能與出資人職能得以分離，管資產與（yǔ）管人、管事有（yǒu）機結合，具有中國（guó）特色、適應（yīng）社會主義市場經濟要求的國有企業監（jiān）督管理體製初步形成（chéng），國有企業逐步從政府（fǔ）的附屬物轉變成（chéng）為獨立的市場競（jìng）爭主體。國（guó）務院國資（zī）委成立以來（lái），國有企業經曆了破（pò）產脫困、主輔分離、黨管幹部與市場化選拔國有企業幹部有機結合、國有獨資企業董事會試點、強化突出主業的戰略管理體係、縮短（duǎn）管理鏈條的母子公司（sī）的集團管控模式（shì）、建立基於市場化手段的（de）業績考核與分配製度、強化全麵風險管（guǎn）理的製度安排等一（yī）係列改革，初步建立了基於現代產權（quán）製度的現代企業製度。伴隨著我國改革開放的進一（yī）步深入，尤其是全球經濟危機（jī）背（bèi）景下，現階段我國國有企業改革在社會上（shàng）有很多爭議（yì），出現了如“國有企業壟斷”、“國進民退”以及國有企業與民營企業的關係、國有企業“走出去”過程中被國際政治和商業利益集團遏製、國有企業“大而不強（qiáng）”和國有企業的收入分配等問（wèn）題。從根本上回答這些問題，對進一步深化國有企業改革，統一全（quán）黨全國和全社會的思想，為國有企業改革創造一（yī）個良好的社會輿論環境至關重要。圍繞（rào）這些問題，我們應該思考國（guó）有企業改革的核心問題：從發（fā）展的（de）角度看，建立在曆史理性、現（xiàn）實理性（xìng）和發展（zhǎn）理性基礎上的中國國有企業（yè）改革的方向和路徑是什麽，國有（yǒu）企業改革處於一個什麽樣的階段，現階段如何進一步推進國有企業改革。筆（bǐ）者認為（wéi）有效梳理這些（xiē）問題，有序推進國有企（qǐ）業改革必須厘清以下八大關係。
一、國家（jiā）競爭力與國（guó）企改革的關係（xì）
創新（xīn）體製機製，提高（gāo）國家資源利用的效率和全球資源的（de）集聚能力是一（yī）個國家改革（gé）發展的必由之（zhī）路。世界經濟的發展和中國三十多（duō）年的改革發展證明了這一點（diǎn）。國家國際競爭力的評價應該有（yǒu）三個維度：一是武器裝備和（hé）國防能力。這（zhè）是國家發展的外在基礎。二是大企業大集（jí）團全球資源的占（zhàn）有能力和運營效率。不管這（zhè）些大企業大集團是國有的還是民營的，這是國家發展的內在基石和強國之路，這在和平時代尤其重要。三是國家（jiā）的軟實力，主要（yào）是文化的滲透力和影響力。這是任何一（yī）個國家文（wén）化和思想走向世界的（de）基本。建立好（hǎo）以上“三基”，社會民生和社會福利才具備良好並持續有效的發展基礎（chǔ）。曆史上每一個大（dà）國崛起和衰落都（dōu）伴隨著這三個維（wéi）度在全世界的定位和地位（wèi）。從近代全球（qiú）經濟發展來看，在和平時代這三個（gè）維度中重中之重（chóng）的是大企業大集團對全球（qiú）資源的占有能力和運營效率。從（cóng）這個（gè）角度講，就很容易理解西方國家及其（qí）利益集團對中國企業走向世界過程的遏製行為了。處於轉型中的中國如何創新（xīn）體製機製，做強做優一批參與全球競爭力的（de）大型國有企（qǐ）業（yè）和國有控股上市公司是現（xiàn）階段國有企業改革的一條（tiáo）主線。
二、政府行（háng）政管理（lǐ）體製改革（gé）與國有資產監管體製改革的關係
政府和企業的關係（xì）問題是（shì）任何國家都（dōu）要（yào）麵對的（de）。政府是公共服務主（zhǔ）體，企業是市場運（yùn）營主體，這一點看似簡單，但是作為國有（yǒu）企業就複雜了。國有企業的改革發展史就是有效處理（lǐ）政府和企業關係的曆史。兩者的關係從本質上（shàng）講是國家利益和股東利益的關係。國（guó）家利益是以社會（huì）公共福利為目（mù）標；股東利益是企業通過市場競爭、管理手段創新和科技競爭形成市場壟斷地位，以創造更多的（de）企（qǐ）業價值和股（gǔ）東利益為目標。公共服務管理體製是通過製定政策製度、鼓（gǔ）勵競爭來降（jiàng）低社會（huì）運營成本，提高社會福利；國有資（zī）產監管體製（zhì）的首要（yào）目標是（shì）通過創造價值來創造社（shè）會財富，使國（guó）有資（zī）產保值增值。兩者（zhě）之間正常有效的聯係（xì）是稅收製度（dù）、國家預算製度和社保製度等。但是由於政府公共服務行政管理（lǐ）體製不到位，很多原本屬（shǔ）於政府管理的職能用行政手段依靠國有企業來解（jiě）決，而（ér）不是依靠法律規章、社會契約和市場契約來解決。這就天然衝擊了國有企業作為企業原本應該具備的資本、人才等要素的逐利特征（zhēng），而（ér）將政府很多公共（gòng）職能的考核指標強加給國有（yǒu）企業。公共服務體係的考核指標是（shì）以社會成就和規模（mó）效率為（wéi）前提，而企業的考核指標是以追求卓越、提高企業運營效率、降低企業運營成本（běn）進而提高企（qǐ）業競爭力為前提，這樣最終（zhōng）就有可能傷害國有企業（yè）的運營效率和創造價（jià）值（zhí）的能力。所以國有企業改革一個很重要的工作就是高舉市場化（huà）改革（gé）的大旗，有（yǒu）效處理政府與國有企業的關係，創新體製（zhì）機製，強化市場化的國有資產監管製度（dù）建（jiàn）設。妥（tuǒ）善解決轉型中政府與企業的關係還有一些深層次的問題有待探索和完善，比如宏（hóng）觀層麵的財政稅收和金融體製的改革，微觀層（céng）麵的公司治理、業績考核、分配製度和企業文化層麵的改革等。
三、關鍵行業和（hé）重要領（lǐng）域的行業管製（zhì）與國有企業（yè）改革發展的關係
關鍵行業、重要領域、國計民生和（hé）國家安全行業的發展問題是（shì）各國重要的議題。針對（duì）國（guó）有企業（yè）壟斷的爭議主要是在這些領（lǐng）域。這類資產（chǎn）具體分為兩大類，一類是公共服務類的企業，比如教育、醫（yī）療、供水、供電（diàn）和供氣以及城市公交、民航和交通等。這（zhè）些行業具（jù）有以下幾個特（tè）征：一是社會公益性強，不以盈利為唯一目（mù）標。二是自然壟斷（duàn）特（tè）征，產業政策導向性強，價格由政府管製。三是投資規（guī）模大，沉沒成本（běn）高，具有（yǒu）很強的網絡化特征。四是固定（dìng）收益資產特（tè）征，抗（kàng）風險能力較弱，發（fā）債和租賃是融資的主渠道（dào）。五是很強的外部性特征，管製成本不斷提高（gāo），管製能力和手段麵臨挑戰。由於政府是這些行業改革發（fā）展的最終（zhōng）責任者，所以這些行業的（de）企業與政府關係（xì）最緊密。政（zhèng）府對這些行業習慣（guàn）於使用行政（zhèng）管理手段，而市（shì）場化的社會契約關係伴隨著政府行業管製手段的提高來逐步推進（jìn）。另一類行業是有關國計民生（shēng）、國家安全和重要領域的行業，比如石油石化、軍工和電信等行業。由（yóu）於很多企業是（shì）從政府機構改革演變而來的，存在市場、技術、資本和人才的領先優勢和先入條件。在我國還（hái）沒有找（zhǎo）到一個有效的行業管製手段和（hé）方式的前提下，隻能依靠給國有企業發行（háng）政運營許可證（zhèng）和通過國有控股來解決行業安全管製問題（tí）。這樣，在現階段這些國有企業就形成了（le）一（yī）定的（de）市（shì）場進入壁壘。這一類國有企業存在以下現實挑（tiāo）戰：一是從全（quán）世界跨（kuà）國企業的成長史來看，在全球化過程中，尤其是上市以後股（gǔ）權稀釋的時間一般不會超過30年。國家不可能（néng）再（zài）利用（yòng）財政資（zī）金和企業自有資金的投（tóu）資來解決企（qǐ）業發展需要的股權（quán）資本，隻能通（tōng）過收購兼並和發行股票的方式解決。因此（cǐ）未來通過國有控（kòng）股來保證這些（xiē）行業的產（chǎn）業安全問（wèn）題是（shì）不可能的。二是伴隨這些行業的發展，不管是國有企業還是非國有企業，寡頭壟斷將是（shì）這些行（háng）業發展的必然（rán）趨勢，這也是這一類（lèi）行業競爭格（gé）局的必然（rán）結果（guǒ）。如果在寡頭壟斷的（de）背景下，政府（fǔ）行業管製手段和方式（shì）不能有效（xiào）到位，這一類行業私有化的壟斷比國有化的壟斷更可怕，印度（dù）和俄羅斯就是例子。
綜上所述，公共服務和關鍵行業的國（guó）有企業改革發展存在三條主（zhǔ）線：一是政（zhèng）府（fǔ）行業管製的目標手段（duàn）和方法；二是政（zhèng）府行（háng）政手段會（huì）導致（zhì）國（guó）有（yǒu）出資人監管困境，如何協調公益性（xìng）與資源運轉效率的均衡，並在此基礎上建立有效的價值傳導機製是一個現實挑（tiāo）戰；三是如何遵（zūn）循產業發展（zhǎn）規律（lǜ），建立競爭多元並有效的公共服務（wù）市場。第一類（lèi）公共服務類國有企業依靠國有投資和政府購買（mǎi）市場服務的方式來解決，第（dì）二類關鍵行（háng）業的國有企業改革應建立在產業安全管製（zhì）模型的基礎上，通過資產證券化（上市）大力推進該類國（guó）有企業產權多元化發展。
四、國（guó）有企業改革發展與民生（shēng）的關係
國（guó）有企業的發展能（néng）夠很（hěn）好地提高社會福利，解決民生問題。首先，公（gōng）共服務領域的企業運營效率與民生高度相關。這些行（háng）業的發展，不管是（shì）國有還是民營，都麵臨社會公益性問題，隻不過這些行業未來（lái）發展是建立在社會契約和社會（huì）責任的基礎上的。這些行業（yè）盈利能力不能太強，有很多民營企業也很難進來。比如（rú）北京城市公交，每年虧損不低於80億元。其次，有關國計民生、國家安全的國有（yǒu）企業的發展與民生高度相關。由於行政體製改革和行業管製手段（duàn）不到位，這些行業的企業虧損比較嚴重，比如石（shí）化企業。由於資源價格上漲，近（jìn）幾年殼牌（pái）公司就將很多在日本的石（shí）化公司和加油站出售，但是我國國有企業不（bú）可能這樣（yàng）做。有人認為（wéi）中國（guó）的石油上遊企業伴隨著石油價格上漲利潤高（gāo），下遊（yóu）企業（yè）虧損自己內部（bù）補貼就行了，這（zhè）些觀（guān）點有兩個問（wèn）題：一是（shì）他們盡管都屬於一個集（jí）團公司，但（dàn）是兩個不同的（de）法（fǎ）人主體；二（èr）是石油（yóu）行業上遊的勘（kān）探風（fēng）險和石油儲備的責任現在都依靠這些企（qǐ）業來解決，這就（jiù）必須（xū）保證上遊行業較高的風險溢價補償，全世界都一樣。在目前情況下，我國（guó）能（néng）源具有很強（qiáng）的外部（bù）依賴性，尤其是在三（sān）大石油公司由（yóu）於技（jì）術和市場競爭（zhēng）力還不能與全球頂尖（jiān）的國際（jì）石油公司競爭的背景下（xià），隻（zhī）能（néng）先走國（guó）家石油公司的發展道路，然後向全球（qiú）化方向發（fā）展，走國際石油公司的發展道路。從（cóng）這個角度講，國家安全行業的企業競爭力（包括軍工企業）是一個重要（yào）的民生問題。第三（sān），做強做優國有企業（yè）就是最直接的民（mín）生問題（tí）。一批全球性（xìng）的大型國有企業和集團利用世界資源創造更多的社會資源和財富，其必然結果是稅收上去了、國有資本經營預算收（shōu）入增加了、社保基金的補充資金越來越多了、社（shè）會福利上升了……從這（zhè）個意義來說，國有企業改革發展是重要的民生問（wèn）題，是（shì）社會發展與穩定的（de）基石。
五、國有企業創（chuàng）新體（tǐ）係與產業結（jié）構調整的關係
大企業大集團的發展必須（xū）依托於建立在（zài）資本和人才有效對接進而創造更多財富的體製機製建設的（de）基礎（chǔ）上。這必（bì）須具備三個條件：一是國家（jiā）創新體係（xì）和市場創新體係的有效融合；二是有效的、多層次的資（zī）本市場，通過風險與收益有效對接滿足資源要素優化的手段和目標；三是市場化程度很高的人力資源市場。深層次（cì）理解（jiě）就是在本國資源（yuán）要素使用（yòng）效率很高的條件下，如（rú）何（hé）通過本國大集團公司平台有效提高全（quán）球資源的集聚能力，創造（zào）更多的（de）財富。從這個角度上講，國家創新體（tǐ）係的（de）建立必須與市場創新機製有效對接；國有（yǒu）企業的創新機製必須與產業結構（gòu）調整有序對接。這樣就建立了國家創新體係、產業結構調整與國有企業創新體係的有效傳導機製。
但是，國家創新體係必須解決幾個難點：一是如何公正客觀評價和投入基礎研究；二是如何將研究成果有效產業化；三是如何建設建立在人力資源有效評價基礎上（shàng）的創新體係；四是科技成果的產業化與資（zī）本和人力資源如何有（yǒu）效融合。我國產業結構調整和經（jīng）濟增長方式的（de）轉變越來越難，其中一個很重要（yào）的問題（tí）是優（yōu）秀人才的培養和形成機製沒有得到有（yǒu）效完善，人力資源市場作為要素市（shì）場與（yǔ）其他要素市（shì）場尤其是資本市場對接的機製未有效形成，這在國有企業（yè）裏尤其突出。大家知道，美國的原始創新能力是建立在教育、人（rén）力資源市場與資本市場（chǎng）有序對接的（de）基礎上的。德國（guó）和日本的創新體係是建立在技術（shù）的持續研發和工藝的有序改進上（shàng）的。中國正處於一個粗放經營到產業結（jié）構調整和要素有序流動的階段。由於有些國有企（qǐ）業因種種原因不能簡單地“一賣了之”，因此現階段將資源向具有一定競爭能力的國有企業集聚和集中也是（shì）推動產業結構調整的重要手段和方式。在集（jí）聚（jù）的（de）基礎上推動資源整合和管（guǎn）理（lǐ）創新，提高競爭能力也是（shì）國有企業改革發展、產業結構調整的一（yī）個重要方式。從這個角度講，沒有一流的機製、一流的人才、一流的資（zī）本和人力（lì）資源市場就沒有一流的高附加值產品與品牌和一流的國民福利。這兩年國務院國資委大力推進中央企業“管理提升年”活動也是在這個背景下提出來的。
六（liù）、公有製經濟與非（fēi）公有製經濟共同發展的關係
毫不動搖地鞏固和發展公有製（zhì）經濟，毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有製經濟發展是（shì）我國繁榮富強的兩個重要途徑。首先，從國家發展的（de）方向來講，大企業（yè）大集團（tuán）解決的是國家（jiā）競（jìng）爭力的問題，以非公有製經濟尤其是民營企業為（wéi）主的中小企業主要解決國家創新體係（xì）與就業問題，這一點全世界都一樣，中國也不例（lì）外。中小型企業，尤其是小微企業的原始創新能力是極強的，大型（xíng）集團公司的技術整合能力和產（chǎn）業（yè）化能力是極強的（de），這樣就（jiù）形成了（le）一（yī）個技術原始創新到產業化的鏈條（tiáo）。做強做優（yōu）一批具有全球競爭力的國有企業是現（xiàn）階（jiē）段國有企業（yè）改革發展的必然選擇。通過“抓大（dà）放小”和“有（yǒu）所為（wéi）有所不為”，國有企業尤（yóu）其是中央企業培養出了一批具有全球競爭力的大企業大集團。其次，非（fēi）公有製經濟背景下的私（sī）人產（chǎn）權無疑是對（duì）公（gōng）有製（zhì）經濟背景下的國有產權的有效（xiào）補充。改（gǎi）革開（kāi）放的過程是資源市場化的過程。國有企業通過改製上市，讓（ràng）老百姓分享國有企業發展的成果，同時讓市場化的體製機製推動國有（yǒu）企業改革，解決國有企業體製機製（zhì）建設中的發展（zhǎn）問（wèn）題。最後，伴隨著產業管製製度的完善，產業的開放對非（fēi）公有製（zhì）經濟的（de）發展是一個良好的發展機會，也將（jiāng）會促進資源要素市場的有序形成。
七、金融改革與（yǔ）國（guó）有企（qǐ）業改革發（fā）展的關係
有效（xiào）的、多層次的資本市（shì）場是推動國有企業改革的重要平台。任何一種製（zhì）度和市場（chǎng）的安排都是建立在資源有序流轉、推動實體經濟發展和財富有效創造（zào）的基（jī）礎上的，過強的金融市場管製會限製（zhì）實體經濟的發展。從企業改革的外部環境來看，不同的金（jīn）融市場和（hé）金融產品對應於實體企業的不（bú）同風（fēng）險構成，不同（tóng）的風險構成對應不同的（de）工具手段和不同的融資成本。比如高科技企業需（xū）要股權融資，公共服務領域的企（qǐ）業需要債權融資；高科技（jì）企（qǐ）業需要股票（piào）期權，成熟穩定企業（yè）對員工福利和（hé）養老資源的管理至關重要；成長性（xìng）企業需要收購（gòu）兼並推進行業整合，需要債權融資解決流動資金的來源問（wèn）題等。另外，國有企業海外（wài）上市、A股全流通以後企業的評價體係就完全不同了，單一的財務（wù）報（bào）表指標的考核不適應企業改革發展的方向，但是資本市場的有（yǒu）效性和社會誠信體係建設是企業股票市（shì）值作為業績考（kǎo）核基礎的（de）重要前提，這（zhè）也是培養世界（jiè）一流企業的外在基礎。資本市場對國有企業公（gōng）司治理、風險管理和信息披露製度等也至關重要。人民幣利率匯率的市場化問（wèn）題、企業（yè）財務公司的管製問題等，是否適合中國（guó）發展的國情，是否適（shì）應中國企（qǐ）業“走出去”，是否提高了企業（yè）的運營效率都是需（xū）要不斷研究、不斷修正的現實問題（tí）。
八、完善（shàn）其他配套政策與國有企業改革的關係（xì）
提高國家和國民控製資源的運營效（xiào）率是強國之路，也（yě）應貫徹於國有企業改革發（fā）展的始終。從這（zhè）個角度講，當前我國必須（xū）大力推進以（yǐ）下幾（jǐ）個層麵的改革：一是財政稅收製度（dù）改革，提高實體經濟尤其是大型集團公司的全（quán）球競爭（zhēng）力。緊緊依靠推進政府公共服（fú）務管理體係的改革來推進國有企業改革，包括國（guó）家預算製度、政府考核製（zhì）度（dù）、稅收製（zhì）度、產業政策和收入分配製度（dù）等。二是（shì）妥善處理國家所有與國有企業所有的關係，比如國有控（kòng）股企業擁有的原本屬於（yú）國家擁有的資源，不能算為企（qǐ）業所有，可以通過征收資（zī）源稅、環保（bǎo）稅、完善社會責任的契約化等手段來完成（chéng）。通過（guò）這些方式使國有（yǒu）企業真正成為市場競爭（zhēng）主體。三是大力發展民營經濟推動國有企業（yè）發（fā）展。大力發展民營經濟，對建立國有企業創新體係和解決社會就業問題至關重要。四是大力發展非政（zhèng）府組織（NGO）和非營利（lì）組織(NPO)。有些公共服務領域依（yī）靠財政全部解決是不現實的，比如（rú）醫療（liáo）、教育和養（yǎng）老等。這一領域的發展必須依靠NGO和NPO的力量，並且必須建立在政府（fǔ）的（de）嚴（yán）格管（guǎn）製與稅收製度的改（gǎi）革上。五是妥善（shàn）處（chù）理效率和公平的關係。必須明確初次分配建立（lì）在效率和人才脫穎而出（chū）的基礎上，二次分配必須建立在社會公平和社會福利提（tí）高的基（jī）礎上（shàng）。國有企業高管工資可以市場化的前提是，公司治（zhì）理（lǐ）市場化、業績考核市場化、黨管幹部與（yǔ）市場有序結合等一係列問題的完善。
（本（běn）文章摘（zhāi）自中（zhōng）央黨校（國家行政學院）主辦《中國黨政幹部論（lùn）壇》）